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開發性PPP補上新型城鎮化短腿
2019-12-05 09:12
來源:經濟日報
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  開發性PPP以一定區域的空間開發為標的。開發性PPP模式的優勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘,帶動區域產業和基礎設施全面發展,從而提升“空間價值”,培育區域的“自我造血”功能。開發性PPP以區域內增量財政收入作為社會資本投資回報來源,走自我造血、激勵相容的可持續發展之路的模式,有利于產業化、工業化、城鎮化的深度融合——

  我國已成為全球最大的政府和社會資本合作模式(PPP)市場,如何針對PPP進行制度創新和規范發展,受到社會高度關注。

  日前,中國財政學會、中國財政科學研究院舉辦第二屆開發性PPP論壇,深入探討如何更好發展作為創新模式的開發性PPP,推動穩投資、補短板,助力新型城鎮化建設和國家治理能力現代化。

  開發性PPP運用廣闊

  近年來,我國在基礎設施和公共服務領域大力推廣PPP,并取得快速發展。統計顯示,截至今年三季度,全國PPP項目庫入庫金額達到14.1萬億元,合同簽約金額9.2萬億元,開工建設項目投資額為5.3萬億元。今年前三季度凈增落地項目1348個,同比上升20%;凈增開工項目1322個,同比上升130%。

  各地對PPP進行了一系列探索與創新,“開發性PPP”就是其中一項重要成果?!伴_發性PPP是國際通行PPP模式與中國特色制度背景和實踐土壤相結合后的創新產物,是傳統PPP模式的升級版,也是我國區域開發組織模式的一次重大創新,對推動新型城鎮化建設和國家治理能力現代化具有重要意義?!敝袊斦茖W研究院院長劉尚希說。

  與基于單個項目的傳統PPP模式不同,開發性PPP是基于片區整體開發運營的新型政社合作模式,社會資本負責提供以產業開發為核心的基礎設施、公共服務、招商引資和城市運營等綜合服務,投資回報在地方新增財政收入的一定比例限額內與實際績效掛鉤。近年來,地方政府越來越多引入開發性PPP項目,包括產業新城、特色小鎮、全域旅游等類型。

  “我國的常住人口城鎮化率為59.58%,若按戶籍人口計算,城鎮化率僅為43%,還具有巨大的成長空間,但靠政府投入遠遠難以滿足城鎮化發展的需要。我國一些地區大膽創新,積極實踐,探索出了開發性PPP這一新型的政府和社會資本合作模式,有效解決了投資不足和激勵相容的問題?!必斦吭块L、中國財政學會會長樓繼偉日前表示。

  在大力推動新型城鎮化建設的形勢下,開發性PPP顯示出廣闊的運用空間和發展前景。據不完全統計,在財政部PPP綜合信息平臺的項目管理庫中,已落地的開發性PPP及類似項目近400個,在各類PPP項目中總量排名第4;投資額超過1.4萬億元,占落地PPP項目總投資規模15%,項目主要集中在產業新城、產業園區和城鎮綜合開發等領域。

  帶動產業和基礎設施發展

  為何要在傳統PPP的基礎上創新出開發性PPP?劉尚希認為,城鎮化基本完成的國家只能限于單個項目開展政府和社會資本合作,但我國城鎮化空間還很大,可以不局限于單個項目的政府和社會資本合作,而是從一個區域整體來考慮,進行集成式整體開發。

  “開發性PPP以一定區域的空間開發為標的。與傳統模式相比,開發性PPP模式的優勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘,帶動區域產業和基礎設施的全面發展,從而提升‘空間價值’,培育區域的‘自我造血’功能?!眲⑸邢7治?。

  國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春也認為,開發性PPP以區域內增量財政收入作為社會資本投資回報來源,走自我造血、激勵相容的可持續發展之路的模式,有利于產業化、工業化、城鎮化的深度融合。

  近年來,我國整體投資增速放緩,亟需聚焦基礎設施領域突出短板,保持有效投資力度。2018年11月,國務院辦公廳發布《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》明確提出,鼓勵地方依法合規采用政府和社會資本合作(PPP)等方式,撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。

  “從總體看,我國的基礎設施建設仍是經濟發展的瓶頸和短板,仍需大力發展,傳統的基礎設施建設模式有缺陷和不足,開發性PPP正是適應這個環境所產生的發展?!敝袊鳳PP基金原董事長周成躍表示。

  專家普遍認為,開發性PPP既具有一般意義上的PPP本質特征,又具有中國特色的創新含義?!伴_發性PPP的關鍵之處,在于實現了人員流動、產業分布和空間開發的有效匹配?!眲⑸邢Uf。

  開發性PPP具有一系列“開發”特征,比如空間開發,在一定區域空間內實現人口、產業和公共服務的聚合重組,而不是單體的基礎設施和多個基礎設施項目的簡單捆綁。劉尚希分析,整個片區或者整個行政區劃的整體規劃、產業布局、資源整合和要素集成實現以城鎮為依托的一體化的綜合開發,通過市場賦能和價值挖掘,有利于帶動區域產業稅收和就業全面發展。

  不確定性是傳統PPP模式面臨的一個重要問題,開發性PPP有利于降低這種不確定性。劉尚希認為,開發性PPP采取“增量取酬”,不僅有利于解決地方財力不足、隱性債務風險、項目重建設輕運營等問題,還能實現政府和社會資本之間的“激勵相容”和“風險對沖”。

  “激勵相容,也就是開發性PPP讓政府和社會資本心往一處想、勁朝一處使。我們和政府簽訂的協議當中,約定以城市建設、城鄉統籌、產業發展、生態環保、民生就業、公共服務等為績效考核指標,雙方形成合力、優勢互補?!比A夏幸?;鶚I股份有限公司執行總裁張書峰介紹,他們通過開發性PPP模式已經投資運營了77座產業新城,合作區域產業結構全面升級,城市承載能力明顯提升。

  在實踐中逐步完善

  近年來,在PPP推廣中,重建設輕運營、績效考核不完善、政府支出責任固化等問題引起關注。針對PPP發展出現的問題,國家相繼出臺了一系列規范整頓措施,力度前所未有。

  “政府和社會資本合作的生命力就在于創新,我們經過了探索和發展的階段,現在到了調整的階段,就是要反思、總結、創新,把實踐中好的模式總結出來,再加以推廣,形成中國特色的政府和社會資本合作?!眲⑸邢Uf。

  專家認為,作為一種創新和探索,PPP模式需要在實踐中逐步完善和規范發展?!皬恼畬用嫔?,要優化營商環境,降低市場成本,充分調動社會資本,包括民間資本在內的各種社會資本參與PPP?!睆V西財政廳副廳長王代玉說。

  周成躍認為,目前PPP亟待解決的主要是制度層面和規則上可操作性問題,這些問題在開發性PPP當中也都不同程度的存在,其中一些共性問題對開發性PPP模式的影響更大,比如土地開發運用的權責問題。

  孟春建議,探索開發性PPP與專項債的結合模式,PPP模式專業性較強,具有項目管理的優勢,專項債的利率比較低,具有資金成本的優勢,“如果把這兩者的優勢結合一下,就能發揮協同加力的效應”。

  繼續推動我國PPP高質量發展,在推進國家治理體系和治理能力現代化大背景下顯得尤為重要?!癙PP模式不僅僅是一種融資模式,更應被看作是治理機制的創新,是推進國家治理體系和治理能力現代化的體制機制變革,也是供給側結構性改革的重要組成部分,對創新公共服務供給的體制機制,緩解地方政府的財政壓力發揮著越來越重要的作用?!泵洗赫f。(記者曾金華)

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